作者 | 不思量1

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视觉 | 陈珍珍

责编 | 韩玮烨

睿观察：“用地难”“用地贵”的问题一直是压抑中小微企业发展活力的主要因素。产业保障房的推出，解决了中小微企业发展不稳定、资金不足、发展空间受限等实际问题。

近年，随着「放管服」改革的深入，中央陆续下放用地审批权限到地方政府，并出台一系列土地政策促进城市建设和发展。其中，一项重要措施就是推行产业保障房政策。

保障性住房我们听得多了，但产业保障房很多人可能是第一次听到，尤其在珠三角以外的地区，产业保障房的实际案例并不多。不过，随着中央政策的推进，产业保障房模式也可能像此前的创新用地一样，被越来越多地方政府所采纳。

产业保障房的推出，会对产业地产市场产生哪些重要影响？一起来看。

产业保障房的起源——深圳模式

进入二十一世纪以后，我国土地空间利用与经济发展的矛盾日益突出。其中，又以制造业最发达的「珠三角」地区为甚。为了缓解土地资源紧缺的压力，2000年后，包括深圳、广州、东莞在内，多地相继推出工改、旧改、新型产业用地（M0）等一系列举措，对大量原有低效能、低容积率的工业用地进行集中改造，且取得了一定效果。

在这样的背景下，产业保障房应运而生。

2008年6月，深圳被批准为全国首个国家创新型城市试点。同年10月，深圳印发《深圳市人民政府关于印发深圳市创新型产业用房建设方案的通知》，首次提出创新型产业用房概念，这也被业内认为是产业保障房最初的形态。

根据文件，创新型产业用房的定义为：

「根据创新型企业的发展需求，按照上述目标和原则，在工业用地内专项建设并按政策出租或出售的生产、研发、运营及其它配套设施的政策性产业用房。」

在实际操作中，创新型产业用房一般通过两种方式筹建，一是政府/国资企业直接投资建设；二是政府出政策，社会资本参与共同建设。建成的物业秉承「以租为主，租售结合」理念，租金实行政府指导价，确需出售的，须经市产业主管部门审核。

从这里不难看出，创新型产业用房实际上是一种政策性公共产品，和我们常见的保障房出发点是一样的。只不过，申请入驻这种「公租房」的企业必须是创新型企业，且需要经过一系列严格的审核。

此后，随着国家深化土地要素市场化综合配置配套改革，产业用地改革也被提上日程。2016年10月28日，国土资源部办公厅发布《产业用地政策实施工作指引》，提出「各类产业用地均可采取包括长期租赁、先租后让以及租让结合的国有土地租赁方式」，对土地的租赁期限也由过去出让的50年缩短为「不得超过二十年」。

在国家政策引导下，2017年9月1日，深圳出台《深圳市人民政府关于完善土地供应管理的若干意见（征求意见稿）》，提出：

「产权归中央国家机关（含授权单位）、省、市和区人民政府（含新区管理机构）的公益性、非营利性用地以划拨方式供应」，其中就包括只租不售的人才和保障性住房和创新型产业用房（含科技企业孵化器）用地。

该意见最大的亮点在于恢复划拨用地。

根据土地管理法及其实施条例，我国土地供应方式包括划拨、出让、作价出资和租赁。自1988年1月《深圳经济特区土地使用权出让条例》颁布实施后，深圳的国有土地统一实行有偿出让制度，事实上废除了划拨，改为协议免地价供应。

不过，随着我国经济发展进入新常态，面对新增用地资源瓶颈，「招拍挂」的不足逐渐显现。一方面，原有以高投入、高消耗、高污染、低效益为特征的传统发展模式难以为继；另外，在创业创新的大背景下，产业服务与商业逻辑存在矛盾、土地有偿使用覆盖面不到位等问题日益凸显。而划拨土地因其无需缴纳土地使用费用、没有使用期限等特点，十分适合承载产业发展，因而重新被深圳所启用。

产业保障房之广州经验

在深圳模式基础之上，广州也在产业空间保障上进行了一系列的探索。

2021年9月1日，广州市15届154次市政府常务会议审议通过了《广州市贯彻落实<广东省土地管理改革2021年度工作方案>措施》，提出：

「探索建设只租不售的产业保障房，支持增加混合产业用地供给，建立工业用地全周期管理制度。大力推进批而未供和闲置土地处置。」

2023年3月31日，16届33次市政府常务会议审议通过《广州市人民政府办公厅关于加强土地供应及供后监管的实施意见》，提出：

「鼓励以划拨或协议出让方式向市或者区工业和信息化主管部门、开发区（产业园区）管委会或者具有产业保障房建设职能的机构供应工业用地，建设只租不售的标准厂房，为中小微企业提供「产业保障房」，引导中小微企业入驻，实行以房精准招商。」

也就是说，广州各区（园区）的产业主管部门可以通过协议出让的方式拿到建设用地，建设标准厂房，出租给中小微企业生产，以解决中小微企业发展中存在的企业发展不稳定、资金不足、发展空间需求有限等实际问题。

推出产业保障房的现实意义

在园区在线看来，搞产业保障房有几个现实意义。

1、保障中小微企业生产场所和空间

土地节约集约利用是一个全国性难题，一些城市在这方面也做出了很多探索与实践。但在产业保障房推出以前，无论城市更新也好，创新用地也罢，最终参与的还是那些头部的大企业，而规模更小、抗风险能力更低、对低成本厂房需求量更大的中小微企业，却连政策的门都够不到。

在这样的背景下，通过建设产业保障房，能够给企业以兜底保障，切实帮助中小微企业解决资金不足、发展空间需求有限等实际问题，为其创造更好的发展环境。

2、加速制造业回流

长期以来，「退二进三」被各地视为经济转型成功的标志。在此基础上，一众城市开始了「去工业化」运动，转而集体追逐看起来更「高大上」、GDP带动更强的金融、科技、文创等第三产业，制造业地位每况愈下；另一方面，大城市生产成本不断上升导致大批企业迁离，进而引发大家对产业空心化和产业链断链的担忧。毕竟，很多总部企业之所以来大城市就是看中了当地完善的产业链配套，而制造业外迁不但破坏了产业链的完整性，使城市的招商吸引力下降，而且很多供应链企业也会随之迁走。

不过，最近两年经济大有「脱虚向实」之意，包括深圳、广州在内的多个城市又重提「工业立市」、「制造业强市」。在这样的背景下，政府推出产业保障房，一个主要目的就是腾出空间，「接回」外流的制造业企业。

3、产业地产回归公共服务属性

检验园区好坏的标准并不一定是看它带来的直接经济效益，而是看有没有越来越多的项目和人才进入园区参与创新，以及是否有大量的企业和人才从这里走出，这也是园区在线一直强调的——「做园区要算总账」。另一方面，培育市场主体本身就是政府的职责，从这个角度讲，产业地产本质上是一项公共事业，而非一种纯粹的商业行为。由政府建设、统一出租，既规避了园区市场化行为与企业发展诉求间的天然矛盾，同时政府也能通过集中管理，对进驻业态进行全面把控。通过扩大政策性租赁保障范围，让园区回归产业本质。

4、利于节约集约用地

如今，城市化进入存量时代，过去摊大饼的粗放发展模式已经行不通了。走内涵式发展之路、集约节约用好土地，是中央和各地政府的共识。推出土地利用率更高的产业保障房，能够提升产业用地的供应效率和节约用地的水平，有利于聚合产业链上下游，提高产业链循环效率。

工业保障房的实践

1、龙岗宝龙智造园

2020年5月，龙岗区城投集团与龙岗区工信局联合发布预招商公告。经报名，龙宝龙智造园13.2万㎡的厂房的报名需求达到42万㎡，企业定制需求高达厂房建筑面积的320%。经专家评审、遴选公示等环节，共有8家优质企业入围...

相比于单层厂房，产业保障房项目在楼板承重、环保安全、工艺需求、减振隔振、垂直交通等方面有诸多限制，如果做成标准厂房一样的流水线产品，则很难匹配企业的实际需求。因此，宝龙智造园实行了「预招商+定制化」模式，先招引企业，再根据企业需求定制化开发厂房，这种做法不仅有效解决了企业生产需求与产业空间不匹配的难题；企业也仅需缴纳厂房租金便可租赁到自己设计的厂房，一次性投资大大减少。

2、燕罗智能网联汽车产业园

燕罗智能网联汽车产业园工业保障房项目位于深圳市宝安区燕罗街道罗田社区象山大道与田象路交汇处，分一、二两个标段建设，其中，一标段总建筑面积约19.38万平方米，由中建八局承建；二标段总建筑面积约23.6万平方米，由中建科工承建。建成后，预计将提供约26.5万平方米的高品质、低租金生产制造产业空间。

智能网联汽车是全球汽车产业转型升级的战略方向，发展智能网联汽车产业，除了关注龙头企业和重点项目，更应该重视自动驾驶、智能网联等细分领域的中小创新企业。

对产业地产可能的影响

可以预见，产业保障房推出，首当其冲的一定是商办领域，其次是普通的工业地产项目。

因为产业保障房的原则是「保本微利」，其租金通常仅为同地段市场价的一半，再加上「工业上楼」（从政府角度而言，工业上楼本质属性也是产业保障房）释放的巨量产业空间（以深圳为例，其将在2023-2027这5年期间规划1亿平方米工业上楼空间）。不难推断，各城市、各项目间将面临空前竞争。在这一背景下，很多在运营的商办项目将会受到极大的威胁和挑战。而且，目前很多工业上楼项目已经开始「自我内卷」，大打价格战，这也会在很大程度上影响产业地产市场的平衡。

因此，在实际操作中，产业保障房的供应节奏非常重要，如果在政策推行过程中，能够根据市场需求调整供应计划，循序渐进规划空间指标，对企业、对市场都会是一件利好；反之，过量产业保障房集中供应可能会导致供过于求或超前供应，进而造成大量空间浪费。

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